摘要： 建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施，被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破。

       自然資源部首任部長陸昊履新后，4月份先后到河北雄安新區、海南省、湖北武漢市就“多規合一”試點、國土空間規劃體系建設進行了專題調研。在保留了原國土資源部規劃職責的基礎上，自然資源部整合了國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責和住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責。因此，建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施，也被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的最重要職責之一。

       5月8日，陸昊主持召開研討座談會，就自然資源部履行統一行使所有國土空間用途管制職責、實現“多規合一”構建國土空間規劃體系等聽取規劃領域有關專家學者意見和建議。包括清華大學建筑學院城市規劃系教授尹稚、中國土地勘測規劃院總工程師張曉玲在內的多位專家學者參與了此次研討會。

       在5月21日開幕的2018清華同衡學術周上，包括上述多位專家在內，眾多重量級學者再次探討了構建空間規劃體系、實現多規融合的構想和建議。

       清華同衡規劃設計研究院院長袁昕在此次會議上接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，從頂層制度設計上將空間用途管制職責整理由自然資源部統一行使，有利于改善過去規劃體系部門條塊分割所帶來的弊端，通過資源和事權的整合實現更好的配置，但要實現規劃管理機制的打通，還需要更長時間的探索。

       厘清國土空間與自然資源關系

       近年來，空間規劃體系、國土空間用途管制和自然資源監管體制，屢屢在中央文件中被重點提及。

       2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”，以及“完善自然資源監管體制，統一行使國土空間用途管制職責”。

       2014年的《生態文明體制改革總體方案》則要求，要構建“以空間規劃為基礎，以用途關注為主要手段的國土空間開發保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

       今年2月28日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》則最終確定了自然資源部的改革目標。決定提出，要“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，并“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。”

       那么，如何厘清空間規劃體系、國土空間用途管制和自然資源監管體制三者之間的關系？在武漢調研期間，陸昊表示，要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系（如城鎮建設用地、生態區、農業區等），各個分類之間是一級并列的，不能有大規模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區類型中建立規劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術方面進行探索，尤其要搞清楚農業區和生態區的關系。

       北京大學城市與環境學院教授林堅認為，自然資源以國土空間為載體，合理利用和保護國土空間等同于合理利用和保護各類自然資源的載體，是合理利用和保護各類自然資源的前置條件。而國土空間用途管制，源于土地用途管制，現今擴展到自然資源開發監管，即對自然資源的載體進行保護和用途管制，而空間規劃是其依據。

       推進規劃融合

       如何實現“多規合一”，解決當前空間規劃重疊突出問題，成為與會專家討論的焦點。

       林堅認為，我國現有的空間規劃體系存在規劃種類多，認知不統一，各規劃概念外延持續擴展；規劃編制內容有共性，基本遵循“指標控制——分區管制——名錄管理”的思路；監管手段和體系成熟度差異明顯等問題，而問題和矛盾的焦點，在于“（不同部門的空間規劃）不是單純管自己的一畝三分地，而是通過管自己的一畝三分地帶來對開發建設行為的影響，這個開發建設行為就是土地發展權管控”。

       其中，國土空間規劃被認為是關鍵。在上述機構改革決定中，也提出“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”。

       實際上，陸昊在武漢調研時也提到，規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。要集約優先、保護優先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經濟總量增長。對建設用地規劃，要先搞清楚高效利用區、低效利用區、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。

       如何實現國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用？中國土地勘測規劃院總工程師張曉玲表示，國土空間開發利用應該與資源環境承載能力匹配，實現人地和諧，將集聚開發作為國土開發主要方式，提升效率和效益。同時，重視對國土實施差別化保護，改善生態環境質量，將國土綜合整治為主要手段，加快和提升國土功能，并加強城鄉統籌和區域協調，促進均衡發展，加強引導和管控，優化國土空間開發結構。

       林堅則建議，從五級體系的聯動思路看，空間規劃體系應包括國家、省市、縣以及縣以下三級。總規層面，國家和省級的規劃任務圍繞國土空間規劃，把國土空間規劃、主體功能區域規劃，海洋總體區域規劃，土地利用規劃，城鎮地區規劃結合，解決發展戰略問題，市縣層面則重點對國土空間規劃和城鄉建設規劃的兩規體系再擴容。